Gemeinsame Stellungnahme zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Gleichbehandlung (GlBG) im Rahmen des Begutachtungsverfahrens

September 2003
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Unterstützt von:

• AGEZ – Arbeitsgemeinschaft Entwicklungszusammenarbeit
• AI – amnesty international Österreich
• Homosexuellen Initiative (HOSI) Wien
• Ludwig Boltzmann Institut für Menschenrechte
• Wiener Integrationsfonds
• Wiener Integrationskonferenz
• SOS-Mitmensch
• ZARA – Zivilcourage und Anti-Rassismus-Arbeit

Die folgende Stellungnahme der unterstützenden Nichtregierungsorganisationen nimmt Bezug auf die wichtigsten gemeinsamen Anliegen, um deren grundlegende Bedeutung für alle NGOs zu unterstreichen. Diese gemeinsame Stellungnahme wird ergänzt durch weitere eigene Stellungnahmen einzelner NGOs.

Geltungsbereiche und Diskriminierungsmerkmale

Der Entwurf beschränkt sich sowohl in Hinblick auf die Geltungsbereiche als auch bei den Diskriminierungsgründen auf die Minimalvorgaben der beiden EU-Richtlinien. Dies ist abzulehnen.

Die Geltungsbereiche der EU-Richtlinien sind durch die Zuständigkeiten der EU rechtlich vorgegeben und daher beschränkt. Die Beibehaltung dieser eingeschränkten Geltungsbereiche bei der Umsetzung in österreichisches Recht ergibt allerdings keinen Sinn und würde zu einem völlig willkürlichen und lückenhaften Flickwerk im Schutz vor Diskriminierung führen. Es ist nicht nachvollziehbar, warum Österreich nicht auch in jenen Bereichen, für die die EU noch keine Regelungen getroffen hat, Schutz vor Diskriminierung bieten soll. Ein umfassender Schutz vor Diskriminierung in allen Lebensbereichen, wie er wünschenswert wäre, ist nur durch ein umfassendes Antidiskriminierungsgesetz erzielbar, wie es bereits in etlichen europäischen Staaten existiert.

Zudem übernimmt der Entwurf die durch die EU-Richtlinien geschaffene Hierarchie beim Schutz der einzelnen Gruppen vor Diskriminierung. Auch das ist entschieden abzulehnen. Welche Umstände und Hintergründe auch immer zu dieser Hierarchisierung geführt haben mögen, es gibt keinen rationalen Grund, sie in nationales Recht umzusetzen. Wenn Regierung und Nationalrat sich schon nicht zu einem umfassenden Diskriminierungsschutz in allen Lebensbereichen durchringen können, so sollten zumindest alle Geltungsbereiche beider Richtlinien einheitlich für alle in ihnen genannten Diskriminierungsgründe Berücksichtigung finden, das heißt: Schutz vor Diskriminierung auch in den sonstigen Bereichen (neben Beschäftigung und Beruf) auch aufgrund von Geschlecht (ergibt sich notwendigerweise auch wegen Umsetzung im GlBG), Religion, Weltanschauung, Alter, Behinderung und sexueller Orientierung.

Es wäre geradezu grotesk, ausgerechnet beim Schutz vor Diskriminierung bestimmte Gruppen erst recht wieder diskriminierend zu behandeln. Dies birgt auch die Gefahr, dass potentielle Diskriminierer dann »nicht verbotene« Diskriminierungsgründe als Grund für eine Ungleichbehandlung oder Benachteiligung anführen, obwohl der eigentliche Grund dafür in einem vor Diskriminierung geschützten Merkmal liegt. Beispiel: Eine Kopftuch tragende Türkin wird in einem Geschäft nicht bedient oder ihr wird eine Wohnung nicht vermietet. Die Anbieter begründen dies mit der Religion der Frau, obwohl der wahre Grund ihre ethnische Herkunft ist.

Ein rudimentärer Ansatz zur Überwindung dieser Hierarchisierung findet sich bereits im Regierungsentwurf, wo es in den Erläuterungen zu § 34 heißt, dass aus Gründen der Einheitlichkeit neben den Diskriminierungsgründen »Rasse« und »ethnische Herkunft« auch die anderen in der Rahmen-Richtlinie genannten Merkmale in den Wirkungsbereich der zu gründenden Anwaltschaft für Gleichbehandlungsfragen einbezogen werden sollen, obwohl die Rahmen-Richtlinie dies nicht vorsieht. Konsequenterweise sollten beide Richtlinien völlig einheitlich umgesetzt werden.

Auch wenn für den Bereich der Behinderung ein eigenes Behindertengleichstellungsgesetz in Aussicht gestellt wird, scheint uns die Berücksichtigung dieses Diskriminierungsmerkmals im geplanten neuen Gleichbehandlungsgesetz durchaus sinnvoll, solange dadurch das in Aussicht gestellte Gesetz nicht negativ präjudiziert wird.

Was den Geltungsbereich der Gleichbehandlungsgebote im Zusammenhang mit einem Arbeitsverhältnis bzw. in der sonstigen Arbeitswelt betrifft, so ist sowohl im 1. wie auch im 2. Abschnitt klarzustellen, dass der Geltungsbereich auch arbeitnehmerähnliche (atypische) Beschäftigungsverhältnisse umfasst.

Im übrigen halten wir die Beschränkung auf die in den EU-Richtlinien vorgesehenen Diskriminierungsgründe für äußerst bedenklich, da es auch andere Gruppen gibt, die aufgrund von bestimmten Merkmalen ebenfalls unter Diskriminierungen zu leiden haben. Eine Ausweitung der Gründe um die Schutzkategorien »Geschlechtsidentität«, »Hautfarbe«, »Muttersprache«, »Nationalität«, »Geburtsort«, »soziale Herkunft« und »Abstammung« erscheint uns daher zweckdienlich und notwendig.

Positive Maßnahmen

Der Entwurf des Gleichbehandlungsgesetzes bringt sehr wenig im Bereich der positiven Maßnahmen. Diese sind lediglich in § 7 vorgesehen, welcher nur im Fall der Diskriminierung zwischen Frauen und Männer anzuwenden ist. Für alle übrigen Diskriminierungsgründe darf jedoch in einem ernst zu nehmenden Gleichbehandlungsgesetz die Möglichkeit nicht fehlen, durch das Setzen gezielter positiver Maßnahmen zum Ausgleich »historisch gewachsener« und seit langem immer wieder die gleiche Bevölkerungsgruppe treffender Diskriminierungen beizutragen.

Eine solche Möglichkeit sehen sowohl die beiden Richtlinien 2000/43/EG (Art. 5) und 2000/78/EG (Art. 7) als auch das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung rassischer Diskriminierung (Art. 1 Abs. 4) sowie Artikel 141 Absatz 4 EG-Vertrag und Artikel 23 der EU-Charta der Grundrechte vor.

Von Seiten des Staates sollten in diesem Sinne zudem positive Anreize für Private geschaffen werden, bevorzugt Personen aus bisher benachteiligten Gruppen zu fördern oder einzustellen. Solche Maßnahmen dürfen dann keine Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes im Sinne dieses Gesetzes darstellen.

Sanktionen

Artikel 17 der Anti-Rassismus-Richtlinie bzw. Artikel 15 der Gleichstellungs-Rahmenrichtlinie verpflichtet die EU-Mitgliedsstaaten bei einem Verstoß gegen die einzelstaatlichen Vorschriften zur Anwendung der beiden Richtlinien Sanktionen festzulegen, die auch – jedoch nicht ausschließlich – Schadenersatzleistungen an die Opfer umfassen können. Diese Sanktionen haben wirksam, verhältnismäßig und abschreckend zu sein.

Der vorliegende Gesetzesentwurf sieht in § 17 eine Verwaltungsstrafbestimmung für den Fall einer gleichheitswidrigen Stellenausschreibung vor. Die derzeit vorgesehene Sanktion einer Geldstrafe bis zu 360 Euro erscheint dem Anspruch einer wirksamen, verhältnismäßigen und abschreckenden Sanktion nicht gerecht zu werden, da bei der Bemessung der Strafhöhe auf Unternehmensgröße abgestellt werden muss, 360 Euro für große Betriebe jedoch keine abschreckende Wirkung entfalten. Darüber hinaus ist vom Gesetzgeber im Rahmen einer gesetzlichen Wertung, die nicht dem Ermessensspielraum der zuständigen Bezirksverwaltungsbehörde überlassen werden kann, eine Mindestgrenze festzulegen. Um die entsprechende Geldstrafe der Größe des jeweiligen Unternehmens anzupassen, sollte ein Strafrahmen von 360 bis 1000 Euro angesetzt werden.

Weiters sieht der Entwurf in den §§ 19 und 29 bei Verletzungen des Gleichbehandlungsgebots Schadenersatzansprüche seitens des/der Geschädigten vor. Die beiden Richtlinien lassen zwar ausdrücklich Schadenersatzforderungen zur Umsetzung der entsprechenden Sanktionsvorschriften zu, jedoch ist dem österreichischen Schadenersatzrecht ein Sanktionscharakter fremd. Nach einschlägiger Lehre und Rechtsprechung dient der Schadenersatz lediglich dem Ausgleich der erlittenen Schäden. Eine Schadenersatzforderung von einem Monatsgehalt könnte demnach für ein kleines Unternehmen eine wirksame, abschreckende und verhältnismäßige Strafe darstellen, für ein größeres Unternehmen hingegen nicht. Um die Vorgaben der Richtlinien in das österreichische Rechtssystem einzugliedern, wäre daher die Einführung von parallelen Verwaltungsstrafen, wie sie auch in § 17 vorgesehen sind, notwendig. Der Strafrahmen sollte zwischen 500 und 10.000 Euro liegen.

Darüber hinaus sollten die Rechtsfolgen im Falle einer Viktimisierung auf die Rechtsfolgen bei Verletzung des Gleichbehandlungsgebots angepasst werden.

Beweislastverteilung

Wenn der/die KlägerIn in einem zivilgerichtlichen Verfahren Tatsachen glaubhaft macht, die das Vorliegen einer mittelbaren oder unmittelbaren Diskriminierung vermuten lassen, soll der/die Beklagte beweisen, dass keine Diskriminierung vorliegt. Diese Formulierung würde dem Wortlaut der beiden Richtlinien entsprechen und ihre lückenlose Umsetzung garantieren.

Einbindung von Nichtregierungsorganisationen

Entsprechend den Anforderungen der beiden Richtlinien hat eine Einbeziehung von Nichtregierungsorganisationen zu erfolgen.

Folgende Forderungen ergeben sich hinsichtlich des vorliegenden Gesetzesentwurfs:

• Durch die vorgesehene Besetzung der Kommissionen mit Mitgliedern aus Ministerien und sozialpartnerschaftlichen Interessenverbänden wird auf die notwendige Expertise der Nichtregierungsorganisationen verzichtet. Als notwendiges zivilgesellschaftliches Korrektiv ebenso wie als unverzichtbare Ressource für die Aufgaben der Gleichbehandlungskommission sollte ein Drittel der Sitze an Nichtregierungsorganisationen vergeben werden.
• Um die Unabhängigkeit der Kommission und ihre Effektivität zu wahren, müsste überdies für eine ausreichende finanzielle und personelle Ausstattung gesorgt werden. Die vorgesehene Ehrenamtlichkeit der Mitglieder ist in diesem Zusammenhang massiv zu kritisieren.
• Die Besetzung der Stellen der Gleichbehandlungsbeauftragten sollte nicht auf den Kreis von Bundesbediensteten beschränkt sein, sondern sich an sachlichen Kriterien orientieren.
• Nichtregierungsorganisationen sollten die Möglichkeit haben, Opfer von Diskriminierung vor Gerichten zu vertreten. Um eine qualitativ hochwertige Vertretung sicherzustellen, sollte diese Aufgabe von einem zu diesem Zweck zu gründenden Verein übernommen werden, der folgendermaßen eingerichtet sein kann:
  • Der Bund stellt eine Basisfinanzierung sicher, die die nötigen Personal- und Sachkosten, Mittel zur Prozessführung und für die Veröffentlichung eines jährlichen Tätigkeitsberichts umfasst.
  • Ordentliche Mitglieder dieses Vereines können alle Nichtregierungsorganisationen sein, die Beratung für Opfer von Diskriminierung anbieten. Auch natürliche Personen sollten außerordentliche Mitglieder werden können.
  • Die ordentlichen Mitglieder wählen einen Vorstand, der die laufenden Geschäfte des Vereins führt.
  • Der Verein veröffentlicht jährlich einen Tätigkeitsbericht und die Rechtsprechung in Diskriminierungsfragen.
• Eine Einbindung von NGOs erfordert zudem die Organisation und die Finanzierung eines institutionellen Rahmens für einen regelmäßigen und transparenten Austausch mit allen NGOs, die Diskriminierungsopfer beraten und Informationsarbeit leisten.